تبدیل قوانین ضدانحصار به ابزاری برای تحمیل ترجیحات سیاستگذاران
دولت پدرسالار به خرید میرود
استاندارد رفاه مصرفکننده (CWS) اغلب بهعنوان رویکردی محدود یا بیتوجه به دغدغههای گستردهتر مورد انتقاد قرار میگیرد. بااینحال، این انتقاد رایج بر یک سوءبرداشت اساسی از کارکرد این استاندارد استوار است. در نهایت، اختلافنظر بر سر این است که چه چیزی باید موجب مداخله ضدانحصار شود. بر اساس استاندارد رفاه مصرفکننده، مداخله زمانی موجه است که قدرت بازار موجب انحراف در تقاضای مصرفکننده شود؛ زمانی که بنگاهها با محدود کردن عرضه و افزایش قیمتها، مانع از انجام معاملاتی شوند که در شرایط عادی رخ میدادند. مساله، خودِ انتخابهای مصرفکننده نیست، بلکه این است که آیا بنگاهها این انتخابها را محدود یا دستکاری کردهاند یا نه.
بسیاری از نقدهای معاصر از فرضی متفاوت آغاز میشوند. این دیدگاهها حتی در شرایطی که مصرفکنندگان آزادانه میان گزینههای موجود انتخاب میکنند نیز مداخله را توجیهپذیر میدانند. در این چارچوب، نتایج بازار، از جمله سلطه برخی پلتفرمها، میزان تمرکز یا مدلهای خاص کسبوکار، نه به این دلیل که تقاضا دچار انحراف شده، بلکه به این دلیل مسالهساز تلقی میشوند که بازتاب ترجیحاتی هستند که مورد پسند سیاستگذاران یا نظریهپردازان نیستند. نظریهپردازان تلاش کردهاند استاندارد رفاه مصرفکننده را با چارچوبی جدید جایگزین کنند و استدلال میکنند که چارچوب موجود به اشتباه «آنتیتراست را به اهداف مادی، نه سیاسی، جهت میدهد» و باید به ابزاری برای «بهبود حکمرانی دموکراتیک» تبدیل شود.
این تغییر، پارادوکسی ایجاد میکند. طرفداران این رویکرد، آن را مردمی و دموکراتیک توصیف میکنند و خواستار آن هستند که آنتیتراست «نه صرفا بهعنوان بخشی از حقوق شرکتها، بلکه بهعنوان بخشی از حقوق سیاسی» و در خدمت «منافع عمومی» عمل کند. بااینحال، این رویکرد مستلزم کنار گذاشتن ترجیحات همان مصرفکنندگانی است که ادعا میکند از آنها حمایت میکند. در عمل، این دیدگاه ترجیحات آشکارشده مردم را با تصوری انتزاعی از آنچه تنظیمگران «منافع عمومی» میدانند جایگزین میکند. این تصور اغلب در جهت عکس حرکت میکند، یعنی بهجای توانمندسازی انتخابهای مصرفکننده، در پی اصلاح آنهاست. میتوان این رویکرد را «آنتیتراست ضد رفاه مصرفکننده» نامید: رویکردی که در محتوا ضد مصرفکننده است، اما در عمل بهمثابه نوعی حمایت رفاهی از رقبای عقبمانده، گروههای دارای نفوذ سیاسی و سایر جویندگان رانت عمل میکند. نتیجه قابل پیشبینی است: مصرفکنندگان واقعی هزینه مداخلهگری پدرسالارانه تنظیمگران و نظریههای دانشگاهی مشوق آن را میپردازند.
چرخش ضد مصرفکننده در آنتیتراست
این نقد بازتاب آن چیزی است که میتوان «مغالطه جانشینی ترجیحات» نامید: این ایده که آنتیتراست نباید صرفا انحرافات در نتایج بازار را اصلاح کند، بلکه باید این نتایج را به سمت ترتیباتی هدایت کند که از نظر تنظیمگران یا نظریهپردازان برتر تلقی میشوند. تصمیم اخیر اداره کارتل آلمان در مورد آمازون نمونهای از این موضوع است. این نهاد، آمازون را بهخاطر آسیب به مصرفکنندگان از طریق نمایش کالاهای کمتر مرتبط یا گرانتر جریمه نکرد. برعکس، آمازون محصولات گرانتر را به صفحات فرعی منتقل کرده یا بهکلی حذف کرده بود. این رویکرد اجرایی یک فرض ضمنی دارد: مصرفکنندگان باید محصولات گرانتر را انتخاب کنند، زیرا تنظیمگران توزیع متفاوتی از منافع میان فروشندگان را ترجیح میدهند، توزیعی که به نفع بنگاههای کمبازدهتر است، آن هم به دلایل سیاسی، اجتماعی یا ایدئولوژیک. در چنین چارچوبی، آنتیتراست نه از مصرفکننده محافظت میکند، بلکه او را نادیده میگیرد. تمایز روشن است. در استاندارد رفاه مصرفکننده، مداخله متوجه انحراف در آن چیزی است که مصرفکنندگان در حالت عادی میخریدند. اما در رویکرد ضد این استاندارد، مداخله متوجه خودِ این واقعیت است که مصرفکنندگان چه میخرند. در اینجا، آنتیتراست از حفاظت از انتخاب مصرفکننده به جایگزینی آن تغییر جهت میدهد.
ترجیحات شما موضوع محاکمه نیست
این نکته زمانی روشنتر میشود که بررسی کنیم آنتیتراست دقیقا چه چیزی را میسنجد. این چارچوب عمدا نسبت به ارزش اجتماعی هر محصول بیطرف است. از خود نمیپرسد که آیا مصرفکنندگان باید نوشیدنی الکلی یا تنباکوی ارزانتر را ترجیح دهند، یا اینکه آیا ترجیحات آنها درباره حریم خصوصی به اندازه کافی شکل گرفته است. پرسش همواره ثابت است: آیا بنگاهها عرضه را بهگونهای محدود کردهاند که قیمتها بالاتر از سطح رقابتی قرار گیرد؟
چه محصول نان باشد یا نوشیدنی، شیر باشد یا سیگار، تحلیل تغییر نمیکند. هنگامی که بنگاهها تبانی میکنند یا از قدرت بازار برای محدود کردن عرضه و افزایش قیمت استفاده میکنند، مصرفکنندگان زیان میبینند، زیرا معاملاتی که میتوانستند در قیمتهای پایینتر انجام شوند، دیگر رخ نمیدهند. کارتلهای مرتبط با الکل یا تنباکو به همان دلایلی محکوم میشوند که کارتلهای مرتبط با کالاهای اساسی. ماهیت محصول تعیینکننده نیست؛ اثر آن بر عرضه و قیمتهاست که اهمیت دارد.
آنتیتراست از فرایندی محافظت میکند که طی آن مصرفکنندگان ترجیحات خود را بیان میکنند و همچنین از معیارهایی که برای ارزیابی نتایج بهکار میروند: قیمتها، میزان تولید و در موارد مناسب، نوآوری. این چارچوب محتوای این ترجیحات را قضاوت نمیکند. بااینحال، این بیطرفی بهطور فزایندهای تحت فشار قرار گرفته است. همانطور که فرانسیسکو مارکوس اشاره میکند، روندهای اخیر در اجرا به سمت ملاحظات ساختاری و غیراقتصادی حرکت کرده و از تحلیل سنتی رفاه مصرفکننده فاصله گرفتهاند.
بیش از حد محبوب برای تحمل
وقتی این چارچوب روشن میشود، مسیر بسیاری از پیشنهادهای سیاستی معاصر نیز واضحتر و نگرانکنندهتر به نظر میرسد. بازارهای دیجیتال برای تنظیمگران پدرسالار کابوسی واقعی هستند. مصرفکنندگان انتخابهای واقعی دارند و با کلیکهای خود رأی دادهاند بهطور مداوم و در مقیاسی گسترده. آنها آمازون را به خردهفروشان محلی ترجیح میدهند، جستوجوی گوگل را به گزینههای متمرکز بر حریم خصوصی، و اکوسیستم بسته و یکپارچه اپل را به محیط باز و متنوعی که تنظیمگران میخواهند تحمیل کنند. آنها راحتی و قیمت پایین را به چیزهایی ترجیح میدهند که تنظیمگران فکر میکنند باید برایشان مهم باشد. این شکست بازار نیست؛ این موفقیت بازار است—و ظاهرا همین مسالهساز است.
قانون بازارهای دیجیتال (DMA) بازتاب همین منطق است. از طریق الزام به صفحههای انتخاب، محدودیت در ترجیحدهی به خود، و اجبار به اشتراکگذاری دادهها، این قانون میکوشد الگوهای استفاده را بازطراحی کند، نه اینکه محدودیت در عرضه یا افزایش قیمت را اصلاح کند. هدف، مهندسی مجدد نتایجی است که تنظیمگران نمیپسندند؛ حتی زمانی که این نتایج بازتاب ترجیحات مصرفکنندگان هستند.
برای مثال، اپل اکنون باید امکان توزیع برنامهها از مسیرهای جایگزین و استفاده از سیستمهای پرداخت دیگر را فراهم کند، حتی با وجود شواهدی که نشان میدهد بسیاری از کاربران همان فروشگاه یکپارچه اپاستور را ترجیح میدهند. کاربرانی که اکوسیستم بازتری میخواستند، از پیش گزینه اندروید را داشتند. گوگل نیز باید در اتحادیه اروپا صفحههای انتخاب موتور جستوجو را در اندروید پیادهسازی کند؛ نه برای رفع محدودیت در عرضه، بلکه برای هدایت انتخاب مصرفکنندگان. در عمل، خودِ مصرفکنندگان به مساله تبدیل میشوند: آنها با انتخابهایشان به نتیجهای رسیدهاند که تنظیمگران آن را نامطلوب میدانند؛ یعنی موفقیت چند شرکت، بدون آنکه معیار روشنی از «تعداد درست» شرکتها وجود داشته باشد.
پویایی مشابهی خارج از اتحادیه اروپا نیز دیده میشود. در آفریقای جنوبی، کمیسیون رقابت گوگل را ملزم کرد نتایج جستوجوی خود را تغییر دهد تا از شرکتهای محلی از طریق یک بخش ویژه حمایت کند، و بهصراحت برخی نتایج را بر ترجیحات واقعی کاربران مقدم بدارد. مقامات همچنین اقداماتی را برای تقویت رقابت به نفع بازیگران محلی اعمال کردهاند، از جمله تبلیغات رایگان و آموزش. فرض همچنان همان است: مصرفکنندگان «اشتباه» انتخاب میکنند، محصولات خارجی را به داخلی ترجیح میدهند، درحالیکه باید برعکس عمل کنند.
در همه این موارد، مساله این نیست که بنگاهها عرضه را محدود کرده یا قیمتها را افزایش دادهاند. مساله این است که مصرفکنندگان همچنان محصولات، پلتفرمها و مدلهای خاصی را انتخاب میکنند و این انتخابها به نتایجی منجر میشود که «نامطلوب» تلقی میشوند.
فیلسوفمآبان در پای صندوق خرید
استاندارد رفاه مصرفکننده معمولا بهطور گسترده تعریف میشود و علاوه بر قیمت و تولید، کیفیت، خدمات و نوآوری را نیز در برمیگیرد. بااینحال، تمرکز آن همچنان بر دسترسی به این گزینههاست، نه قضاوت درباره خود ترجیحات. این استاندارد فرض نمیکند که مصرفکنندگان در معنای هنجاری «درست» انتخاب میکنند. بلکه ترجیحات آنها را مفروض میگیرد و بررسی میکند که آیا قدرت بازار توانایی آنها برای عمل بر اساس این ترجیحات را مختل کرده است یا نه.
پیشنهادهای معاصر بهطور فزایندهای این منطق را وارونه میکنند. آنها برخی نتایج را دقیقا به این دلیل مسالهساز میدانند که بازتاب انتخابهای مصرفکنندگان هستند. در اینجا، مداخله کمتر بر محدود شدن انتخاب و بیشتر بر «نتایج نادرست» استوار است، تعداد کم شرکتها، حضور بیش از حد شرکتهای آمریکایی یا خارجی، یا غلبه پلتفرمهایی که به اندازه کافی به حریم خصوصی حساس نیستند. برای مثال، صفحههای انتخاب ادعا میکنند که گزینهها را افزایش میدهند، درحالیکه این گزینهها از قبل وجود داشتهاند. مصرفکنندگان میتوانستند مرورگر دیگری انتخاب کنند یا سیستمعاملی بازتر برگزینند. هدف واقعی، ایجاد انتخاب بهصورت انتزاعی نیست، بلکه هدایت نحوه استفاده از آن است، دور کردن کاربران از «دروازهبانها» و سوق دادن آنها به گزینههای ترجیحی، که اغلب محلی یا بومی هستند.
حامیان این مداخلات اغلب آنها را مردمی و دموکراتیک توصیف میکنند. مارگرت وستاگر، هنگام معرفی DMA، هشدار داد که قدرت دروازهبانها «آزادیها، فرصتها و حتی دموکراسی ما را تهدید میکند.» اما فرض زیربنایی در جهت مخالف حرکت میکند. این سنت ریشههای عمیقی دارد. قاضی لوئیس براندایس خود معتقد بود که مصرفکنندگان نیازمند حفاظت در برابر تمایلات خود هستند و آنها را «مطیع، خودمحور، تنبل و ناآگاه» توصیف میکرد.
وقتی مداخله بر این دیدگاه استوار شود که مصرفکنندگان محصولات یا خدمات «اشتباه» را انتخاب میکنند، در واقع فرض میکند که ترجیحات آنها نمیتواند راهنمای نتایج بازار باشد. مصرفکنندگان به بازیگرانی غیرقابل اعتماد تبدیل میشوند افرادی که نمیتوان به آنها برای ساماندهی بازارها اعتماد کرد. در این حالت، سیاستگذاری دیگر از مصرفکننده پیروی نمیکند، بلکه او را اصلاح میکند. این تنش در استدلالهای مربوط به «نفرین بزرگی» نیز بهوضوح دیده میشود. پیشنهادهایی که اندازه بنگاه را ذاتا مسالهساز میدانند، اغلب بدون شواهدی مبنی بر محدودیت عرضه یا افزایش قیمت مطرح میشوند. همچنین شواهدی را که نشان میدهد مقیاس میتواند به بهرهوری، دستمزدهای بالاتر و نوآوری منجر شود نادیده میگیرند. با در نظر گرفتن اندازه بهعنوان شاخص آسیب، این رویکردها ساختار بازار را با عملکرد بازار خلط میکنند. آنها نتایج مصرفکننده را با ترجیحی هنجاری برای بنگاههای کوچکتر یا پراکندهتر جایگزین میکنندچیزی که با هر ادعای جدی درباره مردمی بودن ناسازگار است. رویکردهای پوپولیستی جدید در یک بدبینی مشترک نسبت به نتایج مشاهدهشده بازار همگرا میشوند: مصرفکنندگان بیش از حد به قیمت، راحتی و یکپارچگی اهمیت میدهند و به عواملی که تنظیمگران میخواهند ترویج کنند، کمتر توجه دارند.
وقتی آنتیتراست علیه مصرفکننده میشود
چارچوبی در آنتیتراست که بر تولید و قیمتها متمرکز است، یک محدودیت واقعی ایجاد میکند. این چارچوب نیازمند شواهدی است مبنی بر اینکه بنگاهها عرضه را محدود کرده، قیمتها را افزایش داده یا بهگونهای دیگر به مصرفکنندگان آسیب رساندهاند. این امر باعث میشود اجرای قانون به آسیبهای قابل شناسایی و آثار قابل مشاهده متکی بماند.
اما اگر این محدودیت تضعیف شود، مبنای مداخله تغییر میکند. ساختار بازار، اندازه بنگاه یا الگوهای استفاده مصرفکنندگان میتوانند بهتنهایی محرک مداخله شوند، بدون هیچ معیار بیطرفی. همانطور که برایان آلبرشت و اریک هوونکمپ اشاره میکنند، چارچوبی که بخواهد رقابت را در برابر دموکراسی، نابرابری یا اندازه بنگاه بسنجد، ناگزیر به «گمانهزنی ذهنی» فرو میپاشد؛ چاهی آرزومندانه که هرکس میتواند در آن هرچه میخواهد بیابد.
این تغییر همچنین موضوع نظارت آنتیتراست را دگرگون میکند. تمرکز از رفتارهایی که نتایج رقابتی را منحرف میکنند، به خودِ نتایج منتقل میشود. وقتی مصرفکنندگان بهطور مستمر برخی بنگاهها یا مدلهای کسبوکار را ترجیح میدهند، ترجیحات آنها دیگر راهنمای تحلیل نیست بلکه به مساله تبدیل میشود.
در چنین بازتعریفی، آنتیتراست از مصرفکنندگان محافظت نمیکند. بلکه از تنظیمگران و نظریهپردازان، و از تصوری که آنها از شکل مطلوب بازار دارند، در برابر انتخابهای گاه ناخوشایند و نامتعارف مصرفکنندگان محافظت میکند. در نهایت، پرسش ساده است: آیا آنتیتراست باید بازارها را اصلاح کند یا مصرفکنندگان را؟
* اقتصاددان
